Сьогодні в нашій державі дуже гостро відчувається проблема корупції і вирішити її можливо лише реалізувавши комплекс антикорупційних заходів, які необхідно послідовно здійснювати в кожній із сфер суспільних відносин. Такий комплекс заходів повинен бути спрямований не лише на викорінення корупції як явища, а й запобігати умовам, що можуть сприяти її виникненню.

Серед основних факторів, що можуть сприяти виникненню корупції в державі, насамперед, є нормативно-правові акти, що видаються державними органами.

Так, зокрема однією з умов виникнення корупції в Україні є недосконалість законодавства, що дозволяє хапким на руку посадовим особам використовувати надані їм службові повноваження та пов’язані з цим можливості для одержання неправомірної вигоди або приймати обіцянки такої вигоди для себе чи інших осіб, уникаючи при цьому покарання.

Зменшити масштаби проблем, що виникають внаслідок недосконалості законодавства, покликана антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів, обов’язковість проведення якої передбачено статтею 15 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», оскільки саме цей інструмент є одним із шляхів протидії корупції, що дозволяє викорінити корупціогенні норми ще на етапі підготовки проектів нормативно-правових актів.

Україна не єдина держава серед країн Східної Європи, яка запровадила антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів.

Наприклад, наш східний сусід, Російська Федерація, антикорупційну експертизу своїх нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів запровадив у 2009 році Федеральним законом «Про антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів». Положеннями зазначеного Федерального закону встановлено правові й організаційні засади проведення антикорупційної експертизи та визначено органи, на які покладено завдання проведення такої експертизи.

У Республіці Вірменія вимога щодо проведення антикорупційної експертизи була започаткована з 2009 року у зв’язку з постановою Уряду Республіки Вірменія від 22 жовтня 2009 року № 1205-Н «Про оцінку регулюючого впливу антикорупційних нормативно-правових актів». Антикорупційну експертизу в Республіці Вірменія здійснює спеціальний орган Міністерства юстиції - Агентство експертизи правових актів.

Проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів в Республіці Молдова на законодавчому рівні визначено в 2008 році Законом Республіки Молдова «Про запобігання корупції і боротьбу з нею».

Наведений міжнародний досвід певною мірою показав, що Україна рухається із своїми сусідами аналогічним шляхом в напрямку протидії корупції. Зокрема, положеннями Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» визначено, що Міністерство юстиції України проводить антикорупційну експертизу проектів нормативно-правих актів, а також розробляє порядок і методологію її проведення. Також зазначеним Законом визначено, що обов’язковій антикорупційній експертизі підлягають проекти законів України, акти Президента України, інші нормативно-правові акти, що розробляються Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.

Згідно з наказом Міністерства юстиції України від 20 травня 2010 року № 1085/5 «Питання проведення експертизи на наявність корупціогенних норм» антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів є невід’ємною частиною правової експертизи і відображається окремим пунктом у висновку Міністерства юстиції за результатами опрацювання відповідного проекту акта.

Антикорупційна експертиза здійснюється фахівцями Міністерства юстиції відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (далі - Методологія), яку Міністерство юстиції України затвердило своїм наказом від 23 червня 2010 року № 1380/5, з метою виявлення у проектах нормативно-правових актів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та розроблення рекомендацій щодо їх усунення.

Відповідно до положень зазначеної Методології антикорупційною експертизою проектів нормативно-правових актів є діяльність із виявлення в проектах нормативно-правових актів положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні фактори), та розробки рекомендацій з їх усунення.

Також Методологія визначає перелік корупціогенних факторів, що можуть зумовити виникнення корупції під час виконання, реалізації або застосування певного нормативно-правового акта, а також містить способи виявлення корупціогенних факторів та шляхи їх усунення з проекту нормативно-правового акта.

Під поняттям «корупціогенний фактор» відповідно до положень Методології слід розуміти здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами створювати ризик вчинення корупційних правопорушень.

До корупціогенних факторів Методологія відносить: нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг; відсутність або нечіткість адміністративних процедур; відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур.

До кожного зазначеного корупціогенного фактора у Методології визначено поняття такого фактора, критерії та способи його оцінки та можливі способи його усунення.

За результатами узагальненої практики щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних факторів за 2011 рік Міністерство юстиції виявило корупціогенні фактори у кожному сьомому акті. Так, у 2011 році на правову експертизу до Міністерства юстиції надійшло 1575 проектів нормативно-правових актів і у 216 з них були виявлені норми, які містили корупційні ризики.

Більшість таких норм були виявлені у проектах актів у сфері земельного, цивільного та фінансового законодавства. При цьому менше таких норм виявляли у проектах законів, а найбільше - у проектах підзаконних нормативно-правових актів.

Під час антикорупційної експертизи у проектах нормативно-правових актів найбільше було виявлено недоліків техніко-юридичного характеру, які також сприяють вчиненню корупційних правопорушень.

Досить часто проекти містили такий корупціогенний фактор, як неналежне визначення функцій, прав, обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування (дискреція), наслідком чого може бути невиправдане встановлення чи надмірне розширення дискреційних повноважень, створення умов для виникнення конфлікту інтересів та можливостей для зловживання наданими їм повноваженнями.

На другому місці за кількістю виявлених корупціогенних факторів є відсутність у проектах нормативно-правових актів, якими регулюється реалізація суб’єктивних прав та виконання юридичних обов’язків фізичними та юридичними особами, адміністративних процедур або наявність у проекті нормативно-правового акта нечіткостей встановленої адміністративної процедури, що здатні створити умови для здійснення корупційних дій або виникнення корупційних відносин.

Задля вдосконалення Методології проведення антикорупційної експертизи Харківським інститутом прикладних гуманітарних досліджень в рамках українсько-канадського проекту «Боротьба з корупцією в Україні», на замовлення Міністерства юстиції України, здійснено аналіз результатів антикорупційної експертизи, що проводилась фахівцями Міністерства юстиції.

За результатами такого аналізу готуються зміни до Методології проведення антикорупційної експертизи. 

Крім того, досвід проведеної антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів довів, що нагальною є потреба у запровадженні антикорупційної експертизи і чинних актів, адже в багатьох випадках причиною наявності корупціогенних факторів в проектах нормативно-правових актів є наявність таких корупціогенних факторів в чинних актах, на виконання яких розробляється цей проект.

У зв’язку з цим Міністерство юстиції розробляє проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення засад запобігання і протидії корупції», який спрямований, серед іншого, і на встановлення процедури проведення антикорупційної експертизи чинного законодавства.

Це дозволить мінімізувати корупціогенні фактори, які містяться в проектах нормативно-правових актів, що в свою чергу надасть можливість знизити рівень корупції в державі в цілому.

О.М. Садовський

Головний спеціаліст відділу антикорупційної політики

Департаменту антикорупційного законодавства та законодавства

про правосуддя Міністерства юстиції України